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Reforma tributária, GT 15 e a interpretação da legislação de IBS e CBS

Simplicidade, transparência, cooperação e boa-fé do contribuinte

De acordo com o §3º do art. 145 da Constituição Federal, o Sistema Tributário Nacional deve observar os princípios da simplicidade, da transparência, da justiça tributária, da cooperação e da defesa do meio ambiente. As sugestões do GT 15 na discussão da reforma tributária pautaram-se substancialmente nos princípios da simplicidade, transparência e cooperação, buscando também a ruptura do modelo atual da conturbada relação entre administrações públicas e contribuintes, cuja boa-fé deve sempre ser presumida.

Partindo dessas premissas, analisamos aspectos que devem observados na coordenação da regulamentação e da interpretação da legislação do IBS e da CBS sobre três óticas: materialidade, fiscalização e interpretação.

Materialidade do IBS e da CBS

A necessidade de definição objetiva e direta da materialidade decorre da sua observância por todos os envolvidos no processo, seja o contribuinte, o órgão fiscalizador e o julgador.

A utilização de conceitos indeterminados que geram margem para dúvidas e discricionariedade na aplicação das normas retoma o ciclo vicioso de aumento do contencioso e da insegurança jurídica, afetando substancialmente o ambiente de negócios no país.

Por isso, uma legislação simples, direta e com conceitos determinados evitam problemas interpretativos. Quando houver falhas nesses objetivos – ou seja, quando houver margem para interpretações dúbias e diversas, deve-se presumir a boa-fé do contribuinte.

A materialidade do IBS e da CBS deve utilizar linguagem simples e direta, prezando pela adoção de conceitos determinados e bem definidos na própria lei, evitando termos ambíguos ou que remetam a interpretações aplicáveis aos tributos antigos. A definição objetiva, simples e direta da materialidade dos tributos preserva sua observância por todos os intérpretes da lei: contribuinte, administrações tributárias e órgãos julgadores.

A tarefa, contudo, é bastante desafiadora e a linguagem escrita não perdoa qualquer deslize, sendo que até mesmo uma vírgula mal localizada pode gerar interpretações ambíguas. Ademais, a sociedade e a economia são dinâmicas e o direito tem o dever de acompanhar estas evoluções, sob pena de tornar-se obsoleto.

É por essas razões que propomos a periódica revisão da legislação do IBS e da CBS, para constante aprimoramento da legislação abstrata. Uma vez verificado que determinado dispositivo está causando conflitos interpretativos, é dever do Estado brasileiro reescrevê-lo, de modo a eliminar esta fonte de divergência e, consequentemente, de potencial contencioso.

Uma legislação simples, direta e com conceitos determinados evitam problemas interpretativos. Quando houver falhas nesses objetivos – ou seja, quando houver adoção de conceitos indeterminados que gerem margem para interpretações dúbias e discricionariedade na aplicação das normas pela autoridade administrativa, deve-se presumir a boa-fé do contribuinte.

Em que pese a definição de conceitos extremamente relevantes para a incidência do IBS e da CBS, destacamos a vedação do crédito em relação às aquisições “consideradas de uso ou consumo pessoal”. Nossas sugestões legislativas definem como “uso ou consumo pessoal” as aquisições destinadas às pessoas físicas (sócios, acionistas, diretores) sem qualquer relação com a atividade empresarial da empresa.

Para maior segurança e partindo da presunção de boa-fé do contribuinte, acrescentamos que (i) todos os bens e serviços usados e consumidos dentro do estabelecimento contribuinte são presumidamente relacionados à atividade econômica, garantido o direito ao crédito; e (ii) quanto aos bens e serviços usados e consumidos fora do estabelecimento, caberá à Autoridade Tributária fazer prova de que estes não estão relacionados à atividade econômica do contribuinte, direta ou indiretamente.

O objetivo é assegurar o crédito amplo e critérios objetivos para garantir que o princípio da neutralidade seja respeitado, evitando-se distorções e interpretações restritivas, que historicamente são adotadas na aplicação das regras de não cumulatividade dos tributos atuais.

O direito ao crédito é objeto constante de litígios. A adoção de conceito exaustivo e restritivo do termo “uso ou consumo pessoal” deixa pouca margem para criatividade dos intérpretes e discricionariedade dos sujeitos da obrigação tributária, contribuindo inestimavelmente para erradicação do contencioso em torno deste tema.

Fiscalização do IBS e da CBS

No que se refere à fiscalização do IBS e da CBS, sugere-se que as seguintes premissas sejam consideradas:integração e uniformidade, como forma de garantir segurança jurídica e de reduzir custos para a Administração Tributária;

observância ao princípio da simplicidade, com a adoção não só de um procedimento fiscalizatório único mas de obrigações acessórias únicas para os dois tributos, como forma de redução do volume de tempo atualmente despendido pelo contribuinte no cumprimento de obrigações principais e acessórias junto a diversos entes;

remodelação da atividade fiscalizatória, com a adoção do conceito de fiscalização cooperativa e ruptura com o paradigma da litigiosidade e do excesso de discricionariedade; e

efetiva implementação do ambiente de cooperação, por meio da adoção de mecanismos de incentivo à conformidade e à autorregularização, antes da constituição definitiva do crédito tributário, presumindo-se a boa-fé do contribuinte, sobretudo ao longo do período de transição.

Em linha com as premissas acima delineadas, o procedimento fiscalizatório integrado e único entre União, estados e municípios garante a uniformização na lavratura dos autos de infração, seguindo-se a convergência na materialidade dos dois tributos.

Nesse contexto, sugere-se um único lançamento de ofício e um único processo administrativo tributário, uniforme em todo território nacional, com assistência mútua e permuta de informações firmada por meio de Convênio a ser celebrado entre os entes, em linha com o disposto no art. 199 do CTN.

Propõe-se, ainda, que se vede a revisão de períodos já fiscalizados por diferentes entes, após o encerramento do Mandado de Procedimento Fiscal Único respectivo. Essa medida contribuiria sobremaneira para a redução do contencioso administrativo e judicial tributário, estando perfeitamente alinhada com as alterações pretendidas nos Projetos de Lei encabeçados pela prestigiosa Comissão de Juristas liderada pela ministra Regina Helena Costa, que concentrou esforços da propositura de soluções para a redução da litigiosidade e para a promoção de soluções alternativas para a resolução de controvérsias em matéria tributária.

A adoção de métodos alternativos (ou adequados) deve ser considerada nas hipóteses em que o contribuinte discorde da interpretação conferida pela Autoridade Tributária sobre determinada matéria ao longo do procedimento fiscalizatório único. Nesses casos, deve ser instaurada mediação ou arbitragem (em linha com as iniciativas previstas nos PLs 2485/2022 e 2486/2022, oriundo do trabalho da referida Comissão de Juristas), ou transação tributária, nas hipóteses em que o contribuinte reconheça o dever de pagar o tributo, ainda que a obrigação advenha de questionamento prévio quanto à capitulação legal ou situação fática imputada pela Autoridade Tributária no auto de infração.

Neste momento de divergência entre a Autoridade Tributária e o contribuinte, antes do lançamento e da instauração do contencioso administrativo ou do procedimento de mediação ou arbitragem, sugere-se ainda a emissão de aviso amigável pela Autoridade Tributária, conferindo ao contribuinte a oportunidade de regularizar a obrigação principal ou acessória não cumprida no prazo de 30 dias, sem a imposição de qualquer penalidade.

Não havendo a autorregularização pelo contribuinte, as outras formas de resolução do conflito devem ser disponibilizadas, acarretando a suspensão do prazo de 30 dias para apresentação da impugnação administrativa, conforme atualmente previsto no Decreto 70.235/1972.

Interpretação do IBS e da CBS

O principal objetivo da reforma tributária é reduzir a complexidade do sistema atual, que conta com cinco tributos que serão substituídos por dois tributos, a CBS e o IBS. Os dois novos tributos terão o mesmo arcabouço legislativo e contarão com idêntico fato gerador, base de cálculo, sujeitos passivos, regimes específicos e regras de creditamento.

A simplicidade almejada não será alcançada, se os entes responsáveis pela aplicação e cobrança do tributo adotarem intepretações divergentes da mesma legislação. As divergências interpretativas tendem a restringem direitos, acarretarem fiscalizações indevidas e gerarem incertezas no ambiente negocial.

A simplificação depende da unicidade da interpretação da legislação. Para isso, recomendamos a adoção de Pareceres Normativos Conjuntos (PNC), a serem emitidos pela Câmara Nacional de Interpretação e Uniformização (CNN), que contará com representantes da Receita Federal do Brasil e do Comitê Gestor. Os PNCs objetivarão uniformizar a intepretação das normas e entendimentos aplicáveis a todos os entes, de forma vinculante.

Os PNCs servirão para uniformizar a interpretação da legislação e serão publicados de ofício após o trânsito em julgado das decisões vinculantes dos tribunais. O prazo para emissão será de no máximo 90 dias a partir do trânsito em julgado da decisão vinculante.

Nesta linha de simplificação, é essencial dar a devida publicidade aos atos interpretativos do IBS e da CBS. Para isso, recomendamos a criação de um Portal da Transparência específico para o IBS e para a CBS. Neste portal, além da publicação dos PNCs, deverão ser disponibilizadas as versões públicas dos autos de infração. As versões públicas dos documentos deverão conter todas as informações exceto as informações confidenciais, que deverão ser excluídas.

FONTE > JOTA > 03 ABR 24